地方性法规合宪性审查浅析

地方性法规合宪性审查浅析

引 言

2023年3月13日，中华人民共和国第十四届全国人民代表大会第一次会议通过《全国人民代表大会关于修改<中华人民共和国立法法>的决定》，自2023年3月15日起正式施行。《中华人民共和国立法法》第四章第八十条规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。地方立法作为中国特色社会主义立法体系的重要组成部分，是国家立法的延伸和补充，是地方人大及其常委会行使地方国家权力的一种重要形式，在进一步健全国家立法制度、完善中国特色社会主义法律体系、保障和发展社会主义民主、全面推进依法治国、建设社会主义法治国家等方面都发挥着至关重要的作用。

一、地方性法规合宪性审查的内涵

1.地方性法规的内涵。地方性法规是指法定的地方国家权力机关依照法定的权限，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，制定和颁布的在本行政区域范围内实施的规范性文件。《中华人民共和国立法法》第八十一条规定：设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规。

从本质上分析，地方性法规具有与国家法律法规同样的国家意志性、行为规范性、法律强制性三大属性，也具有与国家法律法规同样的指引、教育、评价、预测和强制等作用。但地方性法规除了具有法的共同特征、功能作用外，还有从属性、实施性、自主性、补充性、地方性、探索性等自身特性和配套细化、补充完善、先行首创等功能作用。地方性法规可以具体落实上位法在本地区的实施，也可以起到了解决本地区特殊事项补充上位法立法的作用。

2.合宪性审查的内涵。合宪性审查制度是指特定机关对公权力行为是否符合宪法而进行的审查处理活动，地方立法的合宪性审查是其中一部分。合宪性审查的本质不在于立法的内容是否与宪法相同或者相关，而在于立法本身是否违反了宪法所设定的“什么是有效的立法”的标准。这些标准包括程序上的标准和实体上的标准。

合宪性审查是确保法律符合宪法原则和保障宪法权威性的重要手段，地方性法规的合宪性审查是确保基层法律法规符合宪法的重要途径。

二、地方性法规合宪性审查的制度依据

我国合宪性审查的制度依据主要来源于宪法。

1.地方性法规合宪性审查的主体。《中华人民共和国宪法》第六十二条规定，全国人民代表大会作为最高权力机关对法律、行政法规、地方性法规和规章的合宪性审查。根据宪法规定，全国人大和全国人大常委会有权监督宪法的实施，因而也是合宪性审查的权力主体。宪法规定了协助全国人大及其常委会进行合宪性审查的机构，即各专门委员会。第六十七条规定：全国人民代表大会常务委员会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。

地方性法规合宪性审查职责的主要承担者是全国人大常委会，省、自治区的人大常委会在保证地方性法规合宪性方面也分担着部分职责，新成立的宪法和法律委员会、全国人大各专门委员会以及全国人大常委会法工委等机构虽然不是地方性法规的独立的合宪性审查机构，但却是合宪性审查主体对地方性法规开展合宪性审查的重要参谋和协助机构，缺失协助机构的配合，合宪性审查主体的工作效能将受到不利影响。这些都最大限度的保证了合宪性审查的科学性和公平性。

2.地方性法规合宪性审查的流程。依据《立法法》第八十七条规定，宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触；第八十八条规定法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。地方立法的法律效力位阶低于宪法、法律、行政法规，地方性法规可能会经历合法性审查及合宪性审查两个层次的审查。

《宪法》第一百条、第一百一十六条以及《立法法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等规定了行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例和规章的备案、审查和撤销的有关程序。《立法法》第九十八条规定，地方性法规、自治条例报全国人大常委会和国务院备案，部门规章和地方政府规章报国务院备案，地方政府规章还需同时报本级人大常委会备案，设区的市、自治州的政府规章同时报省级人大常委会和省级政府备案；根据授权制定的法规报授权决定做出的机关备案。

三、地方性法规合宪性审查的作用

1.坚持党的领导。2018年修订后的《宪法》第一条中明确了“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”。将党的领导位列宪法正文第一条之中，是合宪性审查的最主要的依据，党的领导同时也是宪法原则之一，审查地方性规范文件的合宪性，就是在审查其是否违反宪法规定、宪法原则和宪法精神。因此，对地方性规范文件进行合宪性审查，其内在审查的首要内容是是否坚持党的领导。

2.尊重宪法权威。宪法是我国的根本大法，具有最高的法律地位，是其他法律规范制定的前提和基础，任何法律规范都不得与之相抵触。地方性法规虽是法律体系中不可缺少的一环，但其制定仍然可能出现违反宪法规定或者宪法精神、原则等问题，这对于维护宪法权威是极为不利的。因此，通过对地方性法规进行合宪性审查、纠正其中存在的违宪问题能够实现维护宪法根本法地位、尊重宪法权威的目的。

3.提高立法质量。地方性法规在立法过程中由于立法主体能力有限、立法经验不足或者对法律条文理解上的不同，会导致地方性法规在质量上良莠不齐，甚至出现原则性错误的问题。合宪性审查机关对地方性法规是否存在违宪问题进行审查并对相应的错误进行纠正，这在一定程度上能够规避低级错误或者原则错误的出现，起到提高地方立法质量的作用。

4.保障公民权益。地方性法规是制定主体根据本地区的实际情况制定的适用于该地的规定，无论是本地区的行政管理活动还是该地区法院的审理活动，都有适用该规定的可能。如果作为适用依据的地方性法规都是不合宪的、有错误的，那么将会对公民合法权益造成极大的损害，不利于实现社会公平正义。因此，对地方性法规进行合宪性审查能够纠正地方性法规存在的违宪错误，做到良法善治，进而维护社会公平正义。

结语

地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，其不得与宪法相冲突，这不仅是维护宪法权威的要求，也是地方立法应当遵循的原则。依据《中华人民共和国宪法》和《立法法》等相关规定，地方性法规合宪性审查职责的主要承担者是全国人大常委会，这些主体行使审查权，最大限度的保证了合宪性审查的科学性和公平性，也保证了地方性法规的合理性。运用合宪性审查对地方性法规进行审查，通过审查发现并纠正其中存在的违宪问题，从而实现坚持党的领导、尊重宪法权威、提高立法质量、保障公民权益等作用。（西北政法大学民商法学专业 罗子辰）